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博弈配额制(一、配额制走向考核售电公司的背后)

2020-11-20 21:38:27 字号:

  经历了弃风、弃光空前严重的2016年,现行可再生能源的政策机制改革似乎已经迫在眉睫。

  中央领导近期对弃风、弃光等问题的关注,为可再生能源相关制度的改革改革和推进再加上一个砝码。

  国家能源局相关官员过去一年的各种公开讲话中,多次释放出信号:建立在标杆电价加财政补贴之上的可再生能源政策难以存续。国家能源局试图力推可再生能源配额制加绿证交易机制来取代当前的政策系统。

  然而,与国家能源局此前推行的所有措施都不一样,可再生能源配额制的确立和落实触及地方政府,尤其是东部发达省份的利益。在可再生能源配额制的推进过程中,这些省份扮演了非常微妙的角色。在可再生能源遭遇严重限电困境,消纳寸步难行的当下,国家能源局希望通过推行配额制打破省间壁垒,但在推动这项政策的道路上本就壁垒重重。

  中国要实现2020年非化石能源占一次能源消费总量15%的目标,但到2020年能实现有力有效的配额制考核仍然存在各种阻力和疑问。

  “但我们已经没有别的路可以走了”,某能源主管部门相关人士这样说,“能源转型的责任和新能源当前的困境交织在一起,配额制是最后的出路”。

  在屡屡遭受大型发电企业以及地方政府的集体反对后,国家能源局或调整考核对象。

  据相关人士透露,国家能源局为了先行推动配额制取得一定成果,正在酝酿转变考核奖惩方法,计划先把地方的售电公司和电网的年度可再生能源售电量作为考核目标。这同样并非坦途。

  走向配额制的过程,可以说是一场艰巨的攻坚战。

  初次失利

  以利诱之和以法压之,哪种政策更容易让人接受,不言即明

  从起步、推进、遇阻到终于有所突破,可再生能源配额制已进入决策视野超过十年。

  在中国刚开始发展可再生能源的早期阶段,无论是决策部门、研究机构还是刚刚成型的业界,对这个产业应该走一条怎样的发展道路,实施怎样的支持政策都没有统一的认识和成熟的理论。

  国家发改委能源所可再生能源发展中心主任任东明的著作《可再生能源配额制政策研究——系统框架与运行机制》记述了配额制被引入中国的过程,以及《可再生能源法》起草过程中关于是否将配额制纳入这部重要法律的讨论。

  21世纪初,当时的国家计委联合世界银行组织了一系列学术和政策研讨活动,希望通过研究国外的可再生能源政策,对照中国的发展情况,引入适合中国的可再生能源政策机制。

  2003年1月21日,中国政府—世界银行—全球环境基金中国可再生能源规模化发展项目(CRESP)召开了一次关于可再生能源发展问题的头脑风暴会。会上主要讨论了三种国际上常见的可再生能源支持政策:配额制(RPS)、强制上网法(Feed-in-Law)、招标系统(Bidding System)。任东明认为这是一次基本确定中国可再生能源政策走向的会议,与会的多数代表认为配额制和上网电价制度各有优劣:配额制具备清晰的目标和强制性,但伴随复杂的立法过程和省间协调问题,价格和总成本也不确定;而上网电价制度模型简单、低风险,但伴随复杂的价格制定过程和成本分摊体系,并且需要较高的财政成本支出。

  然而,真正最先得到投入实践的还是招标制度。当时,中国可再生能源产业仍很弱小,2000年风电装机只有35万千瓦,从国家计委的角度来考虑,先把规模做起来才是首要任务。一直到2005年之前,无论是配额制还是上网电价政策都只是研讨阶段,而国家发改委时期组织的几次特许权招标开始让风电建设规模真正有了较大突破,并带动风电装备制造业的崛起,也让《可再生能源法》的制定更具备现实条件。

  2003年,全国人大环资委将《可再生能源法》列入当年的立法计划,根据任东明的回忆,在立法起草过程中,关于引入配额制的呼声较高,但对该政策是否应该作为立法内容的争论也非常激烈。

  2005年1月,全国人大常委会办公厅将《可再生能源法(草案)》提交国务院办公厅征求国务院的同意。据任东明的著作透露,当时“草案中的第十八条提出了明确的可再生能源配额制度的建议,具体内容是:‘国家能源主管部门可以根据燃煤发电装机的权益容量,规定大型发电企业的可再生能源电量指标。可再生能源电量指标经确认后,大型发电企业必须执行’”。

  但参与意见讨论的各部门对配额制的表述各有看法,其中“国资委建议,应谨慎对待大型发电企业可再生能源配额指标问题,规定大型发电企业的配额指标不利于可再生能源开发的市场化;仅对发电企业规定配额指标,不规定电力用户使用可再生能源的配额,从权利、义务平衡的角度值得再作考虑”。

  更关键的论争还在于配额制和固定电价制度哪一个才是最适合中国的政策机制。

  21世纪的第一个十年,正是欧洲风电发展的一个高峰时期,德国成为中国发展可再生能源的一个重要参照国,其实施的固定电价政策被认为是能大力扶持可再生能源,促进规模化发展的一种政策体系,当时受到很多研究者和决策者的大力推崇。

  根据能源主管部门相关人士介绍,当时决策层的主要诉求是希望中国选择的可再生能源政策能让产业迅速发展,固定电价政策模型比较简单,对企业来说是一个保护性比较强的政策,“一个风电场适用什么电价,投资回报率多少都是明确的,企业的风险降到最低,对产业和企业的早期发展特别有益”。

  国家发改委能源研究所能源经济与发展战略研究中心主任高虎认为,在中国风电发展的初期,选择固定电价政策是很合理的。“配额制离我们太遥远了。它适用于像美国那样市场发达的国家,通过对独立的公共事业公司实施配额要求来实现,这在当时的中国没有实施的条件”。

  2005年初,第十届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议上通过了《可再生能源法》,最终删除了草案中关于可再生能源配额制的相关内容。

  任东明认为,中国错失了实施可再生能源配额制的最佳时机。

  任东明这样概括配额制第一次失利,“固定电价政策选择的是以利诱之,而配额制选择的是以法压之,哪种政策更令人心里舒服和更容易让人接受其实不言即明”。(eo记者 何诺书)


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